试从“小官巨腐”现象谈基层腐败及其治理路径

卢仁浩

摘 要 小官巨腐是基层腐败的一种典型形态，在政治经济文化等领域均造成了不同程度的危害。透过“小官巨腐”现象谈基层腐败的治理，关键在于探析基层腐败的根源，本文认为基层腐败发生和蔓延的根源表现在公权力过于集中且缺乏监督；基层干部人事制度不健全；信息公开机制和问责机制不完善；经济体制转轨引发权力的失衡；熟人社会交往关系的弊病等方面。走出基层腐败的困境，主要从权力、制度、体制、经济、社会文化五个方面来寻求治理路径。

关键词 小官巨腐 基层腐败 公权力 治理路径

中图分类号：D26 文献标识码：A

1“腐败”与“小官巨腐”的相关概念界定

美国著名政治学者亨廷顿在研究发展中国家政治时把腐败（Corruption）定义为：“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”世界银行定义的腐败是指国家公职人员滥用公共权力谋取私人利益的行为。通过国外学者及其机构对于腐败定义的界定可以看出，腐败主要指的是国家公职人员的权力腐败，是一种滥用公权力谋取个人（家庭、团体、组织）不正当利益的行为。

本文所指的“小官”，主要是指县处级以下、副科级以上的领导干部（包括县级机关部委局和国有企事业单位的负责人），以及 “两委”（村民委员会、城市街道居委会）干部。他们处在低层次的权力机构，直接和当地老百姓互动。“巨腐”是“小官”利用职权便利收受贿赂、侵吞和挪用公款等获取价值一千万元以上的非正当利益。

2“小官巨腐”案件的典型特征分析

2.1从领域上看，民生领域为贪腐重灾区

近年来随着城乡社会保障制度逐渐完善，基层官员手中掌管着大量的公益性强、公众关注度高、附加公共利益大的民生项目，资金流量充足，民生领域很容易成为腐败重灾区，特别是国家下发的退耕还林补助、危房改造补助、种粮补贴等各种补贴补助，低保金、养老金、优抚金等各类民生资金，是一些基层干部贪占的主要对象。这是因为这些资源的分配主要靠基层干部落实，某些干部长期负责某个领域、某项业务，形成特定利益关系，极易滋生腐败。

2.2从手段上看，官商勾结，抱团贪腐现象严重

“小官巨腐”案件中涉案人员由于手中握有权力，时常要与市场主体发生密切联系。但是一旦交往过度，经不住诱惑，便容易引起腐败。如频频兴起的农村征地拆迁工程腐败案，由于涉及范围广，程序繁琐，资金额度大，喜欢走旁门左道的村官往往相互联合，与商人相互勾结，一方面官员利用手中的权力帮助商人获利，另一方面，官员借助商人拆迁牟取暴利。他们结成利益共享联盟，形成畸形的政商朋友圈和捆绑腐败的“利益板块”。

在“小官巨腐”案件中，涉案人员还常常呈现出抱团式腐败现象。在基层政府决策过程中，单凭某一个领导干部无法达到某种不正当目的，需要“联合”其他干部暗箱操作，互相勾结，这就容易形成抱团式受贿，这种贪腐手段也呈现出越来越严重的趋势。

2.3从趋势上看，贪腐手段逐渐趋于隐蔽化

“小官巨腐”案件的发生大多经过精心谋划，涉案人员大多采用“对上虚报，对下隐瞒”的方式，利用政策漏洞为个人谋取私利。而广大基层民众处于政策认知不充分，信息不对称的劣势中，无法合理维护个人权益。在对涉案人员审查过程中，小官由于职级低，往往会披着隐形外衣，又会受到上级领导庇护，贪腐行为的漏洞从表面上越来越不易察觉。

3从“小官巨腐”看基层腐败的危害

3.1破坏政权的合法根基，造成执政危机

基层官员的腐败行为对政权运行的基础有着最直接的伤害，发生在群众身边的腐败，实际上动摇党的执政能力在基层作用的发挥，也影响党的执政理念自上而下实现的程度，削弱党的政策方针落实到基层和群众中的程度，如果任由发展，极有可能引发执政危机。

3.2官民矛盾加剧，人民对政府的信任感降低

基层一旦发生追逐特权、贪墨公产、任人唯亲等腐败现象，便会割断官民之间的血肉联系，让政府在民众心中的形象大打折扣，使得民众对基层政府的权威和公信力提出质疑。有些地区的基层腐败现象还加剧了官民关系的紧张程度，甚至有时会出现大范围的仇官现象，使得民众与基层政府的矛盾激化。

3.3市场机制不能充分发挥，资源配置效率低下

经济体制改革就是要缓和社会各利益集团对改变政府现行政策压力的诉求，因此改革就不可避免的涉及到各利益关系的调整，而这样大规模的利益重新分配很容易让有心人钻空子，造成权力的失控和政府职能的异化。具体体现在基层贪腐上有：税收流失性腐败、地下经济性腐败、公共投资与公共支出性腐败。各类型腐败现象反过来抵消了政府的政策调整力度，扭曲了市场竞争导致分配不公、加剧局部利益扩张行为，客观上降低了社会资源的配置效率。

3.4滋生腐败文化氛围，助推腐败文化的蔓延

在基层容易形成认可腐败、容忍腐败、羡慕腐败从而滋生腐败的文化氛围，大家对腐败有一种认同感，反腐妨碍经济发展的思想渐入人心，人们潜意识里逐渐默认腐败，慢慢接受腐败。中国传统美德如善良忍耐、不与官争的心态同样壮大基层官员肆意妄为、以权谋私的胆量。现在，基层群众的民主意识虽有所提升，但在碰到实际问题时，仍然抱消极态度，这使得不少基层官员在侵害群众利益、收受贿赂等方面屡禁不止，无形中助推基层腐败文化的蔓延。

4從“小官巨腐”探析基层腐败发生和蔓延的根源

4.1权力过于集中且缺乏监督是基层腐败的生存空间

一方面，压力型体制使得中国基层权力存在过于集中的情况，基层部门“一把手”往往集决策权、执行权和监督权三权于一身。这使得民主集中制形同虚设，决策的透明程度低，政务、事务、财务在“一把手”那里暗箱操作方便，基层容易出现用人随意性大、干预和插手工程项目、收受礼金和礼品等行为。

另一方面，基层腐败缺乏对权力的有效监督，上级部门和相关业务主管部门没有切实履行监督责任，在打通权力监督的“最后一公里”上出现障碍，如在惠民资金补贴和专项资金发放上，民政、农业、水利、住建等不能深入一线审核把关和监督检查，几乎完全依赖于基层干部。下拨专项资金后，不能对资金分配使用情况实时开展跟踪审计监督，由此产生监管漏洞，给基层干部提供了寻租的空间。

4.2基层干部人事制度不健全是基层腐败的制度根源

基层贪腐现象的频发反映了基层干部在选拔任用上存在缺陷。在基层民主的实践过程中，最为突出的是民主选举存在漏洞，很多地方存在贿选，基层干部通过对村民施予小恩小惠来谋求一官半职。因此，如果民主选举不落实，干部选用制度就得不到完善，基层腐败问题就会一直存在。

4.3信息公开机制和问责机制不完善是基层腐败的机制诱因

基层政府的信息公开水平尚处于初级阶段。对于公开的事项随意性较大，将公开当作是例行公事。公开程度不高，只公布次要信息，对于主要、关键信息均以保密为由不对外公布。公开的信息时常会走形式、缺乏连续性。没有真正从民众角度出发，满足民众获得真实透明信息的需求。

健全问责机制，坚持有责必问，问责必严。这种政策导向是好的，权力和问责理应对等，但在实践中，会面临问责碎片化、重复化的问题。问责制度落后于问责需要，问责机制不灵活、问责体系不完备等问题突出，特别是在没有解决好“谁问谁、谁来问、问什么、怎么问”等一系列问题。没有将问责机制落实到严肃基层官员履职尽责的纪律上来。

4.4经济体制转轨打破了权力结构的平衡是基层腐败的经济根源

中国的传统官本位政治文化受到市场经济的冲击，原有的利益格局无法避免的受到触动，权力的异化导致公权力由姓“公”慢慢转向姓“私”，如果这种公权力难以监督、控制和收回的话，就很容易使得公有财产蜕变成“私”有财产。

相对于经济的飞速发展，我国的政治体制暴露出很多的缺陷和漏洞。这为公权力的掌握者运用手中权力，参与支配经济活动提供了可乘之机。权力主体利用社会交换关系，通过权力寻租，利益输送等方式干涉经济活动，为基层权力主体大规模腐败提供了广阔的市场空间。

4.5中国独特的熟人社会交往关系是基层腐败的文化土壤

中国社会交往结构是按照“熟人社会”的人际交往特质进行的。“熟人社会”的一个重要特征在于，“关系”在很大程度上构成了个体社会行为的依据，人与人的交往注重私人关系。折射到基层政治生活中就是，广大基层干部群众普遍受到熟人社会这种人际交往结构影响。在特定的腐败情景中，送礼成风、重人轻规、特权思维等都是这种“关系”结构的体现，甚至不少基层官员普遍热衷将社会交往关系中遵循的“关系”交往规范，带入正式的行政管理过程中，交织和发展自己的官场“朋友圈”，集体共谋从事腐败活动。基于这种根深蒂固的熟人社会交往关系的影响，基层腐败就不可避免地成为一种普遍的现象，并不断地蔓延。

5探索基层腐败的治理路径

5.1落实主体责任，建立健全基层权力制约和监督机制

第一，强化基层“一把手”的主体责任。必须坚决落实中央关于“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定，对重要事项实行决策、执行、监督相分离，促进班子成员间权力的制约和监督，同时通过规范权力运行流程，全面落实责任清单、确定责任项目、推进过程管理等措施促进主体责任的落实向基层党组织的延伸。对于有些部门和岗位的自由裁量权要细化，推进配套措施落实，规范权力在内部运行管理，推进基层权力运行公开化、规范化、制度化。

第二，加强对基层权力运行的制约和监督。需要进一步加强党内和党外监督系统的密切合作，形成一个全面、系统的监督体系。对过于集中的权力在部门和人员中进行合理分配，相互制约并达到相对平衡，并以此作为监督机制建设的基础。同时应注意畅通群众监督渠道。群众监督是反腐败的有力武器。对基层“三资”管理、征地拆迁、还建安置、救济救助、低保发放等领域开展经常性专项审计，按照规定将审计结果及时告知群众，接受群众监督。针对基层存在的问题，纪检监察机关派出专门的巡视组，直接听取群众的意见，让群众在家门口反映意见。可以推行领导干部挂牌、群众点名接访制度，推行民情直通车、民情恳谈会等制度，并利用现代信息技术，搭建群众监督的网络平台，探索鼓励群众参与监督的新方法、新措施，从而更好发挥群众监督作用。

5.2科学选人用人，完善符合基层实际的干部人事制度

科学的选人用人在基层最迫切的是要落实好民主选举制度。以对基层群众的民主实践教育为切入点，增强他们的民主选举意识；以法治规范民主选举行为，杜绝暗箱操作，加强对金钱贿选现象的惩处力度；以扩大候选人范围来让城乡之间的人力资源可以有序流动。让基层民主选举更多体现现代社会的要素，从而更好从源头遏制基层腐败。

实行严格的干部任期制度，不能无限期地让干部在同一职务长时间任职。实行定期的干部岗位交流制度，对重要领域、关键岗位的干部及时进行部门或岗位轮换交流。探索制定“城镇干部离任交接工作制度”，制度中应当明确交接内容，交接时间期限，并列明清单，并对离任干部进行经济责任审计，做好审计结果运用。把监督与管理干部有机结合起来。做到权清责明，公开透明。方法程序严格、规范有序。

5.3内外有效结合、持续推进基层信息公开机制和问责机制创新

从外部机制看，首先要提高基层官员对政府信息公开工作重要性的認识，其次在对保密信息进行清晰界定后，不断拓展公开的内容，尤其是像基层政府财务收支、各类专项资金使用状况等涉及广大基层群众切身利益的信息要最大程度地公开，赋予群众一定的知情权。最后要建立基层政务信息公开的监督机制，让基层官员明确不公开政务信息应当承担的责任。

从内部机制看，问责机制的建立和完善是一个系统工程，需要相应的条件和各方面的有机配合。当前推进问责制建设需要考虑以下几点：一是明确权力主体的责任体系，合理划分各种权力关系的界限，减少由于各权力关系出现的职权交叉、职能重叠、责任不清、权责分离的问题。二是制定明确的权力腐败问责标准，细化权力腐败问责的实施细则。这既便于问责部门对权力腐败的主体责任进行有理有据的监督，也便于被问责对象的申诉，同时还能方便广大群众根据问责细则对干部落实党风廉政建设的“主体责任”进行监督。

5.4深化市场思维，推进良好的经济生态环境建设

首先，理顺政府与市场的关系，明确政府的职能权限，合理划分政府与市场的边界。充分发挥市场机制的作用，创造有利的市场环境，支持市场在资源配置中的决定性作用，限制政府权力对于市场经济过程的无端干涉。其次，在基层建立健全现代产权制度，利用强有力的产权保护规则来约束和限制公权力对于私人产权的侵占，解决因为产权不明导致的公权力肆意干涉掠夺私人产权的问题。最后，要维系公平交易的市场价值理念，破除公权力对于市场公平竞争的行政限制。

5.5注重法治引导，推进社会交往结构的现代变革

推进日常生活礼俗的现代变革，对于有效遏制基层腐败的蔓延具有很大意義。要全面推进现代法治建设，构筑以现代法治规范为基础的社会交往规则体系。尤其要注重运用现代法治理念来引导和促进社会成员日常交往方式与结构的变革，这里不是要拒斥正当合理的社会交往礼俗对于维持社会成员关系的和谐，增进社会成员感情联络的意义，而是意图通过法治的规范作用，准确的区分社会交往过程中正当合理的礼俗交往同腐败的关系。划分私人交往关系同公共领域交往的界限，把公共领域从日常交往关系结构的束缚中解放出来，消除日常生活中非正当的交往关系对于公共领域的影响，从而回归政治生活的本质，维护政治生活的一般秩序。

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