新中国成立70年学生资助国家政策的演变

摘 要：新中国成立70年来，中央政府对学生资助政策的发展经历了人民助学金政策、以奖学金为主、以政府为主的多元混合资助政策三个时期，资助的对象从以高校学生为主，逐渐扩大到包括高校、中学、小学、幼儿园等各级各类学生。国家学生资助政策体系的建立和不断完善，一方面，为一代代青少年接受教育提供了强有力的政策机制；另一方面，又为莘莘学子成长为社会各项事业普通的建设者和高水平人才提供了必要的保障。

关键词：资助政策；社会公平；学生资助

人民助学金政策时期（1949年—1982年）

新中国成立后，对高校学生的资助政策总体而言是“免费上学加人民助学金”。及至1966年，形成了一套较为完备的体系，对受助对象、享受范围、发放标准、使用原则等做出了详尽而具体的规定，以高校为主，逐渐延伸到中等学校、初等学校。从高校恢复招生考试到1983年前，人民助学金资助的主体模式没有实质性变化。

1.人民助学金制度的起源（1949年—1951年）

新中国成立之初，国家对于高校的学费收取情况还没来得及做出统一规定。有些学校收取学费，有些学校实行公费制或供给制，而北平（现北京）则率先实行了“人民助学金”政策。1949年5月，北平文化接管委员会发布《学生人民助学金暂行条例》，包含了人民助学金的基本思想、受助对象的确定、申请程序及资助标准和核发手续等。这个文件及其实施为后来的人民助学金制度提供了范本和经验。

2.人民助学金制度的实施与调整（1952年—1977年）

1952年7月8日，中央人民政府政务院发布《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，规定从当年9月起，在废除学费的前提下，全国高等学校及中等学校学生一律实行人民助学金制度。同年7月23日，教育部发布《关于调整全国各级各类学校教职员工工资及学生人民助学金标准的通知》，对各级学校人民助学金的范围及标准做出统一规定，其中，高校的学生全部都可以享受人民助学金。这份文件标志着国家免费上大学并可以享受人民助学金的资助政策的正式确立。

为了更合理地使用人民助学金，1955年8月，高等教育部颁发《全国高等学校（不包括高等师范学校）一般学生人民助学金实施办法》，规定人民助学金由给全体学生一律发放，改为只给部分家庭经济贫困的学生发放。1958年以后，又增加了对研究生人民助学金的政策规定。

1966年—1970年，高等学校和中等专业学校停止招生，对原有在校生在未分配工作前，仍执行原有人民助学金制度。1970年—1976年，高校实行从工农、干部、士兵和青年干部中选拔学生的制度，学生入学后的待遇根据其出身有不同的规定，主要方式是由原单位继续发给工资，没有工资的则普遍发给伙食费和津贴。

3.人民助学金制度的恢复与改革（1977年—1982年）

随着高考制度的恢复，国家重新开始实施人民助学金制度，并做出一定的调整。1977年10月12日，国务院批转了教育部根据邓小平指示制定的《关于1977年高等学校招生工作的意见》，根据文件精神，1977年12月17日，教育部、财政部发布《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》，指导人民助学金的发放标准和使用。这个办法所规定的人民助学金制度是以学历层次、学科性质以及地域为依据，形成了不同程度、不同比例的框架体系。例如：文件规定“研究生、高等师范、体育和民族学院学生，以及中等师范、护士、助产、艺术、体育和采煤等专业学生一律享受人民助学金，享受比例按100%计算。其他高等学校、中等专业学校和技工学校的学生，其助学金的享受比例按75%计算。”[1]后来几年中，尽管在某些细节上有所调整，但这一体系整体延续到1982年。

从1952到1982年，人民助学金的资金是由国家预算中的教育事业费及其他各部门的事业费拨付。这一时期，国家高等教育属于精英教育阶段，国家几乎承担了高等教育在校生的全部教育费用。一方面，“免费”政策保障了广大工农群众的受教育权，能够培养国家当时经济建设需要的工农出身的知识分子；另一方面，人民助学金政策解决了工农群众子女入学后的生活问题。“免学费加人民助学金”的资助政策是计划经济的产物，当时国家的资助理念则更多考虑了公平这一原则。

奖学金政策为主的时期（1983年—1998年）

这一时期分两个阶段，前一个阶段是奖学金与人民助学金并存；后一个阶段是奖学金与学生贷款制度并举。此外，还出现了困难补助、勤工助学、减免学费等其他的资助方式。

1.奖学金与人民助学金并存阶段

改革开放以后，一方面，随着经济的发展以及经济改革中计划体制向市场体制的转轨，教育领域内也出现了“市场化”的改革；另一方面，高等教育的迅速发展、高校扩张及高校学生数量的激增，也使得国家无力再继续实施“免费加人民助学金”政策。高校建立了奖学金制度，先是与普遍性的人民助学金并存，并渐渐取代后者。

1983年7月，教育部、财政部出台《普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》。最重要的改变有两点：一是降低了人民助学金的比例，严格申请审核程序，规定惩戒性退出政策。对违反校规、成绩不合格且经教育后仍不改进的学生，学校“可以决定取消其所享受的部分或全部人民助学金。”[2]二是设立“人民奖学金”，并指出今后学生的助学金“应逐步改为以奖学金为主”。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出要改革人民助学金制度。师范生和一些毕业后工作环境特别艰苦的行业的学生，国家供给膳宿并免收学杂费。对学习成绩优异的学生实行奖学金制度，对确有经济困难的学生给以必要的补助。1985年5月27日，国家教委颁布《关于研究生在校学习期间生活待遇等问题的规定》，详细规定了博士研究生、硕士研究生的生活补助费、书籍补助费、临时困难补助等。

至此，中国的学生资助制度从单一的人人有份的“人民助学金”制度发展为二元的助学金、奖学金并存的制度。

2.奖学金与学生贷款制度并举进行（1987年—1993年）

人民助学金制度主要有四个方面的弊端：一是国家对高校学生包得过多；二是不利于鼓励先进和调动广大学生奋发向上、刻苦学习的积极性；三是不利于促进学生思想、品德健康成长；四是评定人民助学金办法不够合理，管理上存在混乱现象。[3]

1986年6月，国务院批转国家教委、财政部《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度的报告》，决定实行“人民奖学金”与“学生贷款”结合的制度。国家教委、财政部于1987年7月31日正式发布了《关于发布〈普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法〉和〈普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法〉的通知》，规定自1987年9月1日起入学的本科普通高校新生中全面实行奖学金制度和学生贷款制度。“人民奖学金”分为优秀学生奖学金、专业奖学金、定向奖学金三种。优秀学生奖学金用于奖励德、智、体全面发展的优秀学生，分为一等、二等、三等共三个等级。专业奖学金用于考入师范、农林、体育、民族、航海等专业的学生，也分三个等级。定向奖学金用于立志毕业后到边疆地区、经济贫困地区和艰苦行业工作的学生。学生贷款制度则主要用于资助困难学生。与之前试行阶段相比，正式实行的贷款制度主要有三点不同之处：一是无利息；二是申请程序和办法更为详细；三是学生偿还贷款的办法比之前更加丰富，且规定“因触犯国家法律、校纪，而被学校开除学籍勒令退学和学生自动退学的，应由学生家长负责归还全部贷款。”[4]

至此，奖学金制度与学生贷款制度开始在全国得到实施，尤其是学生贷款制度的全面实施，使国家对学生的资助向前推进了较大一步。

3.其他辅助资助形式

除了奖学金和贷款制度外,还有一些其他的资助措施，如困难补助、勤工助学、学费减免等。1993年7月，国家教委、财政部颁发了《关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知》[5],要求各高校对特困生设立“特困补助”。1994年5月,国家教委、财政部颁发《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》，要求各高校高度重视勤工助学。[6]1995年4月，国家教委颁发《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》，要求各高校制定本校的减免学杂费实施办法。

总体而言，这一时期的学生（主要是高校）资助是以奖学金为主，其他措施只是少量的、临时的和辅助性的。

政府为主的多元混合资助政策时期（1999年至今）

从1999年开始，国家开始实施高等教育大众化策略并对高等教育收费制度进行了改革，高等教育招生规模不断扩大和学费大幅度提高。国家通过各项制度的出台与完善不断推进学生资助工作的进行，更加多元化的资助体系开始形成，其中，国家助学贷款制度最为重要。

1.“多元化资助政策体系”初步发展（1999年—2006年）

第一，国家助学贷款政策的建立

1999年，随着中国高等教育扩招政策的实施，大众教育开始取代精英教育。随后而来的收费并轨使学生和家长必须分担一定的教育成本，这两项因素合在一起导致家庭经济困难大学生数量大幅增加，国家原有的学生资助体系必须做出改变以应对新的现实，国家助学贷款是一项重要的措施。

1999年6月，国务院批准并转发由教育部、财政部、中国人民银行联合制定的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，宣布试行国家助学贷款政策，标志着国家真正意义上由商业银行发放助学贷款的开始。按照规定，经济确实困难的全日制本科、专科学生均可以通过国家助学贷款支付在校期间的学费和日常生活费。同时，为减轻学生的还贷负担，财政部门对接受国家助学贷款的学生给予利息补贴。[7] 

2000年2月，中国人民银行、教育部、财政部发出《关于助学贷款管理的若干意见》，将助学贷款区分为国家助学贷款和一般商业性助学贷款两类。前者由中国工商银行经办，国家财政贴息，适用对象为高校中经济困难的全日制本科、专科学生；而后者则在各商业银行、城市信用社、农村信用社等金融机构均可开办，国家财政不贴息，适用对象为正在接受非义务教育学习的学生或其直系亲属和法定监护人。[8]

2001年7月，中国人民银行、教育部、财政部、国家税务总局发布《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》，要求“绝不能因贴息资金不到位而影响国家助学贷款的发放”，并允许高校自主选择一家或多家国有独资银行承办国家助学贷款业务。[9]

2002年、2004年、2006年，教育部发布一系列推进国家助学贷款制度进一步贯彻的文件，从普通高校到义务教育阶段都建立起比较完善的国家助学贷款政策体系。

2002年2月，中国人民银行、教育部、财政部发布《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》，要求由省级教育行政部门确定本辖区内申请国家助学贷款的普通高等学校，申请贷款学校限于全日制本专科生（含高职生）、研究生和第二学位学生所在的普通高等学校。国家助学贷款范围限于申请贷款学校经济困难的全日制本专科生（含高职生）、研究生和第二学位学生的学费、住宿费和生活费。财政部门对国家助学贷款在贷款期内贴息50%，剩余的50%利息由借款学生个人负担。[10]

2004年，国务院办公厅转发教育部、财政部、中国人民银行和银监会的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，决定实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付的办法。对毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的借款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。并进一步改革国家助学贷款实施机制，建立了以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新制度，逐渐成为资助高校贫困学生的重要措施之一。

第二，国家奖学金制度的确立

2002年4月，财政部、教育部关于印发《国家奖学金管理办法》的通知指出，“国家奖学金是中央政府对家庭经济困难、品学兼优的全国普通高等学校全日制在校本专科生提供的无偿资助”。

2005年7月，财政部、教育部关于印发《国家助学奖学金管理办法》的通知，在原有的国家奖学金制度上进一步提出设立国家助学奖学金制度。国家助学奖学金由中央政府出资设立，面向公办全日制普通高等学校在校本专科学生中的贫困家庭学生。分为国家奖学金和国家助学金两种形式，国家奖学金的资助对象为高校中家庭经济困难、品学兼优的全日制本专科学生。国家助学金的资助对象为高校中家庭经济特别困难的全日制本专科学生。国家奖学金和国家助学金的分设，大大扩大了高校贫困学生的资助面。

第三，绿色通道制度的建立

为帮助贫困大学生尽快入学，2000年，教育部、财政部、国家发改委规定各高校必须建立“绿色通道”制度，对被录取的家庭经济困难新生，一律先办理入学手续，然后再帮助他们通过申请国家助学贷款、勤工助学等方式来解决经济困难。绿色通道制度不但为家庭经济困难新生的入学提供保证，还为各项助学项目的实施奠定了坚实的基础，得到了社会的广泛认可。

此外，这一时期还加强了对中职学生的资助。2006年8月，《财政部教育部关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》鼓励和引导金融机构为接受中等职业教育的贫困家庭学生提供小额助学贷款，以吸引更多的学生进入中等职业学校学习。[11]至此，国家形成了“奖、补、勤、减、贷、助”结合“绿色通道”的学生资助政策体系。这个资助政策体系呈现出相互补充、层次递进的特点，使多元化学生资助政策体系得到初步发展。

2.“多元混合资助政策体系”健全（2007年至今）

随着高等教育的进一步发展，学生资助政策体系出现了一些有待完善的地方:一是由于困难认定的标准不够合理，资助面比较狭窄，许多有困难的学生不能进入资助体系之中；二是资助标准处于较低水平，受助学生能够获得的经济资助非常有限。为解决这些问题，国家逐步健全了多元混合资助政策体系。

2007年5月，国务院发布《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（以下简称《意见》），明确提出建立以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系，对高中以上学段的学生资助全面系统地做出了总体规划，开启了国家学生资助工作崭新的篇章。主要内容有：一是完善国家奖学金制度，中央继续设立国家奖学金，中央与地方共同设立国家励志奖学金；二是完善国家助学金制度，中央与地方共同设立国家助学金，用于资助普通本科高校、高等职业学校全日制本专科在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生；三是进一步完善和落实国家助学贷款政策，大力开展生源地信用助学贷款，形成校园地国家助学贷款与生源地信用助学贷款互为补充、共同发展的局面；四是从2007年起，对教育部直属师范大学新招收的师范生，实行免费教育；五是学校要按照国家有关规定从事业收入中足额提取一定比例的经费，用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等；六是进一步落实、完善鼓励捐资助学的相关优惠政策措施。[12]财政部、教育部等有关部委、地方各级政府、各级各类学校迅速全面贯彻落实《意见》精神，逐步建立起了覆盖学前教育至研究生教育全学段的国家资助政策体系。2013年2月，财政部、国家发展和改革委员会、教育部发布《关于完善研究生教育投入机制的意见》，改革完善了研究生资助政策体系，加大对家庭经济困难研究生的资助力度。[13]2017年3月，财政部、教育部、中国人民银行、银监会发布《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》。要求进一步完善高等教育学生资助政策，确保研究生奖助政策不留死角，做好预科生资助相关工作，推动国家助学贷款全覆盖，完善基层就业学费补偿贷款代偿等政策，落实民办高校同等资助政策。[14]

2010年9月，财政部和教育部发布《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》，出台普通高中助学金制度。[15]2016年，财政部和教育部相关文件，按照“中央政策引导、地方统筹实施”的原则，从当年秋季学期起，免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。[16]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“基本普及学前教育”的要求，并把重点放在“发展农村学前教育”，随后学前教育领域的资助政策相继出台。2011年9月，财政部、教育部发布《关于建立学前教育资助制度的意见》，决定建立学前教育学生资助制度，要求各地进一步建立和完善相关优惠政策措施。[17]

综上所述，随着国家对学生资助政策的不断完善，已建立起以政府为主导、学校和社会积极参与的覆盖学前教育到研究生教育的多元化混合学生资助政策体系，实现了“三个全覆盖”，即各个学段全覆盖、公办民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖。特别是高等教育阶段实现了“三不愁”，即入学前不用愁、入学时不用愁、入学后不用愁。国家学生资助政策体系的建立和不断完善，一方面,为一代代青少年接受教育提供了强有力的政策机制；另一方面，又为莘莘学子成长为社会各项事业普通的建设者和高水平人才提供了必要的保障。

随着国家当前扶贫政策的开展，学生贫困的类型也发生了变化，从单纯的“缺钱”演变成“缺发展支撑”，这对未来的资助政策提出了新的需求和挑战。(作者单位：张小娟、孙邦华，北京师范大学教育学部；王聪颖，扬州大学教科院； 梁尔铭，井冈山大学教育学院)

参考文献：

[1]中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴（1949-1981）[M].北京：中国大百科全书出版社，1984:711.

[2]关于高等学校学生人民助学金、人民奖学金的问题解答[J].财政,1983(9):48-49.

[3]中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL].（1985-05-27）[2019-08-27].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.

[4]国家教育委员会，财政部.普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法（[87]教计字139号） [Z].1987-07-31.

[5]国家教育委员会，财政部.国家教委、财政部关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知（教财[1993]51号）[Z].1993-07-26.

[6]国家教育委员会，财政部.国家教育委员会、财政部关于进一步做好高等学校勤工助学工作意见的通知（教财[1993]62号）[Z].1993-08-27.

[7]中国人民银行，教育部，财政部.关于国家助学贷款的管理规定（试行）（国办发[1999]58号）[Z].1999-06-17.

[8]国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理若干意见的通知（国办发[2000]6号）[Z].2000-02-01.

[9]中国人民银行,财政部,教育部,国家税务总局.关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知（银发[2001]245号）[Z].2001-07-27.

[10]中国人民银行,教育部,财政部.关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知（银发[2002]38号）[Z].  2013-01-28.

[11]财政部,教育部.关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见（教财[2006]74号）[Z].2006-07-24.

[12]国务院.关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见（国发[2007]13号）[Z].2007-05-13.

[13]关于完善研究生教育投入机制的意见（财教[2013]19号）[Z].2013-03-04.

[14]关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知（财科教[2017]21号）[Z].2017-04-12.

[15]关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见（财教[2010]356号）[Z].2015-12-14.

[16]关于免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费的意见（财教[2016]292号）[Z].2016-09-01.

[17]财政部,教育部.关于建立学前教育资助制度的意见（财教[2011]410号）[Z].2013-08-07.

《北京教育》杂志

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