构建“十四五”时期科技创新“新生态”

［摘  要］构建“十四五”时期科技创新“新生态”，要建立以战略需求为导向的项目生成机制，改变行政主导的科研管理体制和学术资源配置机制，推动建立健全开放的学术评价体系，为科研机构创造公平竞争环境，建立过程管理和长效评估机制，进一步整合我国科技创新力量。

［关键词］科技治理体系；科技创新；“十四五”；新生态

党的十九届五中全会指出，要强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求，深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技规划体系和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置。这是党中央在国际国内新的形势背景下，审时度势，对加快完善科技创新体制机制发出的新的动员令和进军号，是发挥新型举国体制优势的必然要求。

当前科技治理体系亟待解决的问题

在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，近年来，我国科技实力迅速提升，科技创新在支撑高质量发展、保障改善民生等方面发挥了至关重要的作用。科技创新体制机制包括科技管理体制机制、政府服务机制、考核机制、激励机制、产学研机制、科技创新动力机制、科研成果转化机制、创新人才培养机制、金融支持机制等，是一个“生态”。打通这个“生态”的各个关键环节是发挥新型举国体制优势，实现国家发展和安全保障特定目标的关键。因此，必须着眼长远，全方位持续推进国家创新体系与能力建设，不断提升科技治理能力。总体看，当前我国科技治理体系存在六个方面的问题。

科研立项过程方面，我国现有重大科研项目立项基本是“主管部门征集课题——筛选——发布课题指南——研究者申报——专家评审”的管理流程。一方面，经过筛选列入指南的课题，大多数研究方向已明确，只是需要进一步深入研究，缺少原创性科技方向；另一方面，课题申报书需要填写“参考文献”，立项评审规则中，普遍存在的判断依据就是有没有来自国外的相应参考文献，如果没有，评审分数将大打折扣。有学者指出，“在目前的行政审批和评审制度下，颠覆性技术是难以实现的”。

科研资源分配方面，长期以来，我国科技领域资源分配以行政配置为主。“投入产出比”是科研管理部门的“经济杠杆”，一些热门问题被重复投入，一些冷门问题被叫停。由于管理体制等多种原因，科技资源配置存在分散重复、浪费、整体运行效率不高等问题。

科研管理治理方面，当前科研管理部门主要涉及国家发展改革委、科技部、教育部、基金委等。它们在科技发展战略规划、科技计划布局、重点攻关任务和指南发布、科技计划动态调整等顶层设计层面和科研管理治理方面发挥了重要的作用。但在管理中，“条块分割、各占一块”的现象确实存在。承担科研管理职能的部委众多，不同部委分别管理着不同领域和层次的科技计划，名目繁多，计划之间彼此重复、互为掣肘，重复申报、重复资助现象一定程度上存在。在财政经费配置和使用上，不同管理部门有各自的倾向，经常使得这些经费的配置和使用缺乏竞争性机制，难以形成统一的战略部署。此外，当前中国高校和科研机构各学科间“隔离”状况严重，加之我国的人才培养通常是本科、硕士、博士阶段集中在同一领域，很容易造成学科知识单一、跨学科研究困难等问题。

科研成果评价方面，我国现行科研考评机制通常依靠排名高低来决定一个研究机构或一个学者获得的科研资源。排名突出体现在SCI核心期刊发表论文数量以及人才“帽子”上。应该说，强调高水平高质量的论文和鼓励人才积极竞争对促进科研发展是有利的，但评价标准被机械地使用和引导，造成大量“科研泡沫”，论文质量堪忧，形成论文产业链。此外，经费不稳定，考核评价标准较为单一，导致科研人员不敢去“碰”那些虽有原创性、前瞻性、引导性但周期长的课题，而是专挑容易出论文、出成果的“短平快”课题。

科研经费管理方面，近年来，我国科研经费管理政策频出，对科研经费乱象有所遏制。长期以来，我国科研项目经费使用采取预算制，科研经费要严格按照预算要求来使用，科研经费往往按照财政拨款的行政事业经费管理。这种管理制度不太符合科研工作的特性，忽视脑力劳动价值，与科研工作实际状况匹配不够。科学研究存在不确定性，项目的每个阶段进度可能不同，所需经费也不同。“科研项目负责制”之下的经费使用制度，使得科研项目负责人必须成为财务专家。项目申请、项目审查、项目验收都需要耗费大量时间、浪费大量精力，大量报表和审批耽误了科学家的精力。对项目资金管得过细、过于僵化，编制、薪酬、材料、会议等各种名目变成了“条条框框”，预算中采购硬件的成本支出远远大于智力成本支出，增加了违规违纪风险。从事基础研究的科研人员收入偏低，从事基础研究的团队缺少足够的绩效激励。

各类创新主体方面，不同创新主体的协同创新不够。由于界定不清，各类创新主体竞争多于合作，难以形成合力。由于科技项目实施中跨单位协作、项目间课题协同较为松散，系统性不强、风险控制不力、动态调整不及时等问题时有发生，重大科技项目与国家各类科技计划的有效衔接和互动低于预期。

构建“十四五”时期科技创新“新生态”

为实现基础研究、原始创新、重大科技领域重要突破，从根本上解决“卡脖子”问题，必须尊重科学规律，进一步解放思想，不断破除体制机制障碍，改变现有的科技管理体制与考核评价机制，完善科技治理体系，构建“十四五”时期科技创新“新生态”。要发挥新型举国体制优势，遵循科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值创造规律，全方位推进制度创新和体制机制改革，将经济社会创新发展作为制定创新战略和政策的出发点和落脚点，将产权制度、人才制度、教育制度、奖励制度等制度创新和机制改革作为突破口，释放技术创新主体活力，推进科教结合和产学研融通创新。

建立以战略需求为导向的项目生成机制。要进一步完善顶层架构设计，着力发挥新型举国体制优势。全方位持续推进国家创新体系与能力建设，包括国家实验室体系、国家研究实验体系、国家产业创新体系、区域创新体系、有全球影响力的科技创新中心和综合性国家科学中心等。建议在国家层面建立科技创新机构，协同国家发展改革委、科技部、教育部、工信部、中国科学院、中国工程院等相关部委和机构，聚焦重点学科领域和前沿方向，动态追踪国内外重大科研进展和技术进步，组织专家定期面向科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，坚持需求导向、问题导向和目标导向，根据世界科技强国的战略目标，从上到下梳理必须要解决的核心技术、重大装备和“卡脖子”问题，设立重大项目，进行研究和攻关。建议设立国家创新基金，聚焦重大问题，保障国家战略需求、基础前沿和关键核心技术项目快速规划、立项、审批、评估和监管。应加快制定科技项目顶层设计的制度要求和评价标准，让顶层设计有制度、有标准可循。采取定向稳定支持与开放竞争择优相结合的模式，针对技术领域需要持续稳定支持的重要方向，制定政策、安排经费、设立平台，稳定支持国内优势单位持续开展深入研究，力争取得突破；针对发展较快、创新思想较为活跃的方向，面向全社会择优遴选创新团队给予支持，提升创新活力，推动协作攻关、有序竞争。

改变行政主导的科研管理体制和学术资源配置机制。应切实落实重大项目实施责任制，将法人单位责任和项目负责人责任相结合，并明确法人单位是项目第一责任人，专家负责技术决策。要建立严格的专家诚信制度，一旦查实有不恰当的行为，立即让其离开专家组，并告知所在单位。充分授予法人单位、专家在项目实施过程中的自主权。遴选多学科背景的科学家、企业家、科技政策专家，组建科技创新评审评估委员会，建立中长期目标追踪和评估评价制度。出台针对性措施，减少实施过程中的行政干预，解放科研工作者。既要引进同行评价机制，又要防止“圈子化”，要多引入交叉领域的专家和一定比例的企业家、政策专家和智库专家进行评审评估。把各类评价和人才“帽子”与科研活动、科研资源配置脱钩，让研究者在自由学术环境中潜心从事研究，不受或少受干扰。聚焦关键环节和关键技术及技术系统问题，明确政府和市场的作用边界，最大限度发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类创新主体活力，充分发挥政府的资源动员和保障能力，打通创新发展关键环节。

进一步推动建立健全开放的学术评价体系。政府应鼓励社会各界参与科研评估，允许其他社会组织和机构对非涉密科研项目进行评价，目标是建立起分散又有序的评估架构，实现评估过程的独立、透明和公正。要逐渐将审核评估委托或让渡给相对独立的第三方机构。第三方机构应独立于高校和科研体系，这样其评估才有价值和说服力。中国科研评估考核，终究要由目前垂直、封闭、定期评价向横向、开放、动态方式转变。

为不同性质的科研机构创造公平竞争环境。除了国家集中组织的重大战略项目、“卡脖子”技术攻关科研项目外，建议对科研项目实施注册备案、基本审核制，增加基础科研经费投入，鼓励科研机构、高校、企业等全员投入科研创新，给予较宽松的经费支持，将主导科学研究的方式从过去的“前端立项投入”改为“评审结项采购”，实施“宽进严出、过程管理、结果导向”的科研管理机制。对备案的科研项目实施过程管理，让科研人员在立项时获得基础研究经费，取得研究进展时获得后续资助和支持，在取得重大研究成果后获得超额奖励。同时鼓励社会采购科研成果。这样做可以将真正有水平的科研人员挑选出来，实现科研成果的显性化展现和科研力量的市场化发现。科研立项和经费拨付不再强调职称或“帽子”，而要鼓励年轻人，鼓励体制外、跨学科人员申报备案。

建立科研经费使用负面清单制。科技创新需要宽松的环境，而科技经费的“正面管理”一直被认为不够灵活。为了赋予科研人员更大自主权，释放创新活力，建议对科技经费使用实行负面清单制度，明确开列不予使用的领域，清单以外则充分开放。除设备费、会议费外，只要遵循与课题研究目标相关、政策相符、经济合理的原则，研究人员在此范围内的经费可以在科目间相互调剂、灵活使用，不予限定和干涉。各种经费列支实行报告制，验收时实行经费决算审计制。课题结项后，可于网络公开课题科研经费使用情况，接受公众和社会的监督。此外，可以建立科研人员信用数据库，对研究团队、项目负责人使用经费情况进行动态监测和评估。

破解科研经费使用中硬件成本高于智力成本的困局。科研经费包含研究者的脑力劳动价值，要允许在编在职的正式科研人员从项目经费中直接提取智力成本补偿，让科研人员体会到更大的成就感和获得感。为避免国家拨付的资金被无效使用，可按照分类管理原则，区分不同学科，设定有差别的智力成本补偿比例；同时规定智力成本补偿经费的提取须与研究进度一致。这样能切实解决在编在职科研人员智力成本补偿问题，彻底消除科研经费使用乱象，释放科研人员内生动力，提高科学研究效率。对高校和科研院所来说，这样做可以减少审计风险，提高报销效率，大量减少高校和科研院所的财务人员配备。这也将大量减少科研结余资金，缓解科研主管部门每年消化存量资金的压力。国家层面则可以真实掌握各类科研项目的实际支出情况，为今后更加科学地进行预算拨款提供依据。

建立过程管理和长效评估机制。要真正把“人才是第一资源”的理念落到实处，进一步解放思想、大胆探索、勇于实践，彻底打破束缚科研人员主观能动性的各种桎梏，进一步为科研人员“松绑”。用好人才评价“指挥棒”，真正破除“唯SCI论文”的考核迷信。借鉴有关国家绩效评估采用的结构化评分系统，以结果为导向，围绕科技成果交付，研究设施的设计、建设和运营，科技项目/项目群管理，安全和应急管理等目标展开评估。每个财年对科研项目运营绩效进行综合评估，评估结果将决定下一年度的科研及绩效资金费用。评估由6—8位外部专家进行第三方评价。科研人员的评估、考核与晋升可采用同样的方法。研究成果3—5年评估一次，基础研究、理论研究可申请延期评估或用国际评估、社会评价代替专家评审，应用和技术研究项目由10—15位专家进行审查（含跨学科专家和智库专家）。将科技成果创新质量、贡献、绩效作为科研人员评职称的依据。科研奖励从评比制改为认定制，按成果等级分类奖励，以质量和贡献为导向。

进一步整合我国科技创新力量。目前，世界科技强国均拥有以各类国家实验室、国家研究中心等为主体的战略性研究力量，用于抢占科技战略制高点。建议加大投入，建设国家实验室体系，同时加快建立和完善国家实验室评价机制，为国家实验室体系发展提供决策依据、正确导向和评估手段。在此基础上，一方面，让国家实验室承担重大科技项目，充分发挥国家实验室在战略制定、项目管理、科技力量组织、体制机制创新等方面的作用，更加有效聚集研究团队，完善创新链条；另一方面，针对国家重大科技项目，专门设立国家实验室，在确立战略目标及定位后，对其提供稳定的经费，支持其在国家发展的战略必争领域整合力量、凝练方向，进行持之以恒的积累，以提高自主创新能力，更好地服务于国家战略目标。

研究型高校要为构建科技创新“新生态”作出积极贡献

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键期，是全球新一轮科技革命、产业变革加速推进期，是我国建设世界一流大学的关键阶段。我国研究型高校特别是一流大学建设高校是承担国家核心关键技术攻关任务的重要力量，是完成从技术源头到技术转移的重要力量，是国家科技创新生态系统中不可或缺的重要力量，必须紧紧抓住这一重大历史机遇期，发挥优势，更加主动积极地服务国家需求，更加主动积极地做好立德树人工作，更加主动积极地为加快建设创新型国家作出历史性贡献。

在加快构建科技创新“新生态”方面，研究型高校要认真学习、深刻领会、切实贯彻落实中央关于“深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技规划体系和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置”的要求，做好以下几方面工作。

主动肩负起引领和服务创新战略的历史使命。面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，研究型高校要及时布局重大基础研究领域，加强科学、技术与需求之间的相互支撑作用，积极发挥科学研究对创新驱动的引领作用。要成为探索世界科学前沿的主阵地，重大科学发现、重大技术发明的发祥地和推动经济社会发展的主力军，将创新潜能转化为服务国家、造福人类的核心竞争力。要建设世界领先科研大平台，持续产出引领性原创大成果，为关键领域自主创新提供源头供给。

着重培养引领创新的高层次人才，组建世界一流创新大团队。要加强高端人才引进，培养造就一批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果的重大突破，形成一批承担国家重大科研任务的稳定科研团队和高水平的科研支撑队伍，建设一支高水平的技术转移转化服务队伍。

优化战略布局，加强学科建设，拓展创新载体。要扎根中国大地进行科技创新，加强学科交叉，完善学科交叉机制，产出一批重大理论和创新技术，涌现一批新兴交叉前沿方向和领域。要充分发挥科技创新人才的科研资源优势，建设科学中心辐射点，强化以学校为主体的优势科教资源外溢，实现学科集群与产业集群融合共赢发展。要加强科研基地平台的顶层设计，完善整体布局，优化建设管理机制，为学科建设、科技创新和高水平人才培养提供强有力的支撑。

加强和推进协同创新，建立完善全链条全过程全要素的科技成果转移转化体系。要贯彻落实国家各项促进科技成果转化的政策，完善知识产权管理体系，建立完善校内政策制度，优化转移转化流程，探索灵活机制。建立集知识产权管理、科技成果转移转化功能于一体的专门机构，推动以“科技成果转化、科技企业孵化”为核心的特色科技园区建设、“共生型创新创业创造”生态体系建设，形成园区特色专业服务平台、特色产业战略联盟平台，聚焦核心科技创新，辐射落地产业化应用，带动形成新型产业集群。

加快形成开放协同高效的科研管理体系，优化科研评价体系。要加强有组织的科研，推进科研管理“放管服”，营造良好学术生态，激发科研创新活力，不断提升社会服务能力、学术影响力、集成创新能力。积极推进科研体制机制改革，优化科研评价体系，坚决破除“五唯”导向，探索建立以代表性成果为主要指标的评价体系，建立以质量和水平为导向的评价激励机制。

营造良好的学术生态，包容失败，惩处腐败。要积极营造尊重差异、鼓励探索、兼容并包、宽容失败的学术氛围，形成有利于科技人员潜心研究的学术生态，积极引导广大教师和学生树立追求真理、勇于创新的科学精神，激发广大师生科研动力和活力。严格科技伦理规范，对学术不端行为实行零容忍，打造诚实守信的健康学术环境。坚持问题导向，规范和加强科研管理，明确红线底线，加强过程监督和抽查，对违反政策和规定的要严肃问责。对重大事项和重大问题，及时接受审议咨询，加强自我评估和动态监测，主动接受师生、校友、家长、社会的监督。

【作者：江波 中国成人教育协会副会长、同济大学国家现代化研究院院长、同济大学原副校长】

原载2021年第1期《中国高等教育》杂志

编辑整理：发展改革理论与实践杂志社官方网站